年度報告 | 中（zhōng）國環聯: 2017年度生活（huó）垃圾分類發展報告（gào）之垃圾分類定量（liàng）收費模式探索（suǒ）

為推動我國垃圾（jī）分類實（shí）施，國家陸續出台了不（bú）少相關政策。早在1995年發布（bù）、2016年修訂的《中華人（rén）民共和國固體廢棄物汙染環（huán）境防治法》中（zhōng），第37條就已經規定：“城市生活垃（lā）圾應當逐步做到分（fèn）類收集、貯存、運輸（shū）及處置”；

2000年發布的《中國21世紀人（rén）口（kǒu）、環境與發展白皮書》中，第（dì）19章“固體廢棄物的無害化管理”規定：“沿海開放城市和旅遊風景城市近（jìn）期內做到生活（huó）垃圾的分（fèn）類收集和無害化處理，其它城市逐漸實行”；

2011年“十二五”期（qī）間的《關（guān）於進一步加強城市生活（huó）垃（lā）圾（jī）處理工作的意見》要求切實控（kòng）製城市生活垃圾產生，全麵提高（gāo）城市（shì）生（shēng）活垃圾處理（lǐ）能力和水（shuǐ）平，強（qiáng）化監督管理（lǐ），加大政策支持力度。按照“誰生產、誰（shuí）付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費製度（dù）。

隨著時間推移，在“十二五”收官，“十三五”開始（shǐ）之際，國家出台了越來（lái）越多的垃圾分類相（xiàng）關政策，進一步推動（dòng）生活垃圾分類製度實施。

2015年4月，《中共中央國務院關（guān）於加快（kuài）推進生態文明建設的意見》發布，《意（yì）見》要（yào）求提高全社會資源產出率，構建（jiàn）覆蓋全社會（huì）的（de）資源循環利用體係。完善再生資源回收體係，實（shí）行垃圾分類回（huí）收，推進產（chǎn）業循環式組合，促進生（shēng）產和生活係統的循環鏈接。

2015年9月，《生態文明體製改革（gé）總體方案》發布，《方案》從（cóng）製度體係構建角度出發，提出要建立和實行資源產出（chū）率統計體係、生產者責（zé）任延伸製度、垃圾強製分類製度、資源再生產品和原料推（tuī）廣使用製度等製度，從而（ér）完善（shàn）資源循環利用（yòng）製度（dù）。

2016年（nián）初，國家及各省市（shì）國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要陸續發布，均針對國家生態文明建設意見（jiàn）中提到的構建資源循環利用體係要求，在（zài）“十三五”的工作中進行（háng）了相應部署，“健全再生資源回收利用網絡，加強生活（huó）垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”是工作方（fāng）向。

2016年5月6日，六部委聯合發布《關於推進再生資源回收行（háng）業（yè）轉型升級的意見（jiàn）》，探索兩網協同發（fā）展新機製，提出了樹立行（háng）業發展（zhǎn）的新理念、推廣“互聯網+回收”的新模式、探索兩網（wǎng）協同發展的新（xīn）機（jī）製、探索提高組（zǔ）織化（huà）的新途徑、探索逆向物流建設的新方式和鼓勵應（yīng）用分揀加工新（xīn）技術六方麵的任務要求。

2016年（nián）12月21日，國家主席習近平在中央財經領導小組第十（shí）四（sì）次（cì）會議中強調，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理（lǐ）的垃圾處理係統；形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地製宜的垃圾分類製度；普遍（biàn）推行垃圾分類製度，努力提高垃（lā）圾分類製度覆蓋（gài）範圍。

2016年12月22日，《住房城鄉建設部關於推廣（guǎng）金華市農（nóng）村生活垃圾分（fèn）類和資源化利用經驗的通知》發布，《通知（zhī）》要求，各省（區、市（shì））住房城鄉建設或農村生活垃圾治（zhì）理業務主管部（bù）門要（yào）認真（zhēn）學習借鑒金華經驗，在本地區選擇3個以上（shàng）代表（biǎo）性縣（市、區）開展農村生活垃圾分類和資（zī）源化利用示範，並（bìng）組織編製實施方案，於2017年4月底前上報實施方案（àn）。

2016年12月31日，國家發改（gǎi）委和住建（jiàn）部發（fā）布《“十（shí）三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施（shī）建（jiàn）設規（guī）劃》對生（shēng）活垃圾（jī）分類提出（chū）了進一步的要求，主要目標為（wéi）：到（dào）2020 年底，直轄（xiá）市、計劃（huá）單列市和（hé）省會城市生活垃圾得到有效分類；“生活垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本建立餐廚（chú）垃圾回收（shōu）和再生利用體係。”

2017年3月18日，為切實推（tuī）動生活垃圾（jī）分類，提高新型城鎮化（huà）質量和生態文明建設水平，國家發展（zhǎn）改革委、住建（jiàn）部頒布《生活垃圾分（fèn）類製度實施（shī）方（fāng）案》，要求在中國46個城市（shì）先行實施生活垃圾強製（zhì）分類（lèi），並提出了“到2020年底，基本建立垃圾分類相關法律法（fǎ）規和標準體係，形成可複製、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強製分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。”的主要目標

同時相關（guān）部門正在製定46個重點城市的生活垃圾強製分類指（zhǐ）導意見，並將於今年發布。這46個城市為（wéi）：一是（shì）直轄市、省會城市和計（jì）劃單列市；二是（shì）住房城鄉建設部等部門確定的第（dì）一批生活垃圾（jī）分類示範城市，包括：河北（běi）省邯（hán）鄲市、江蘇省蘇州市、安（ān）徽省（shěng）銅陵市、江西省宜春市、山東省泰安市、湖北省宜（yí）昌市、四川省廣元（yuán）市、四川省德陽市、西藏自治區日喀則市、陝（shǎn）西省鹹（xián）陽市；三是鼓勵各省（區）結合實際（jì），選擇本地區具備條件的城市實施生活垃圾強製分類，國家生態文明試驗區（qū）、各地（dì）新（xīn）城新區應率先實施生活垃圾強製分（fèn）類。

2017年4月21日，發改委等十四部委聯合發布了《循環發展引（yǐn）領行動》，，實現生活垃圾（jī）分類和再（zài）生資源回收有效銜接（jiē）提出了具體的工作計劃，如加強城市（shì）低值廢棄（qì）物資源化利用，創新服務（wù）機製和模（mó）式；健（jiàn）全法規體係，研（yán）究出台強製回收的產品（pǐn）和包裝物名錄及管理（lǐ）辦法、建築垃圾回（huí）收與（yǔ）資源化（huà）利用管理辦法（fǎ）；理順價格稅費政策，探索垃圾（jī）計量收費等。

2017年5月，國家發展改革委辦公廳、住房城鄉（xiāng）建設部辦（bàn）公廳發布《關（guān）於征求（qiú）<2017年推進生活垃圾分類製度工作要點（征求意見稿（gǎo））>意見的函》，擬（nǐ）定了15項工作要點，包括督促（cù）46個城市於2017年底製定出（chū）台生活垃（lā）圾（jī）強製分類辦（bàn）法，研究製定生（shēng）活垃（lā）圾強製分類工作年度考核辦法，建（jiàn）立信息報（bào）送和信息交流機製，督促指導（dǎo）黨政軍（jun1）機關、學校、醫院率先推進生活垃圾分類，加強家庭源（yuán）有害垃圾管理，完善（shàn）再生資源回收網絡布局布點，啟動生活垃圾強製分類立法調研等。

2017年6月12日，國（guó）管局（jú）、住建部等（děng）五部委（wěi）發布《關於推進黨政機關等公共機構生活垃圾分類工作的通知》，提出（chū）2017年底前，中央和國家機關及（jí）省（區、市）直機關率先實現生活垃圾強製分類；2020年（nián）底前，生活（huó）垃圾分類示範城市的城區範圍內公共機構實現（xiàn）生（shēng）活垃圾強製分類；其他公共機構要因地製宜做好生活（huó）垃圾分類工作。

2017年10月29日，發改（gǎi）委發布《關於推進資源循環利用基地建設的指導意（yì）見（jiàn）》，提出到2020年，在全國範圍內布局建設（shè）50個左右（yòu）資源（yuán）循環利（lì）用基地，基（jī）地服務（wù）區域的廢棄物資源化利用率提高30%以上，探索形成一批與城市綠色發展相適應的廢（fèi）棄物處理模式，切（qiē）實為城市綠色循環發展提供保障。

表1 生活垃（lā）圾分類相關國家政（zhèng）策

我國從90年代開始實行（háng）垃圾處理收（shōu）費，1991年開始提出要對垃圾處置實行服務收費，1993年規定生活垃圾管理費用（yòng）要逐步擴展至居民（mín），2002年國（guó）家發展計劃委員會、財（cái）政部、建設部、國家環保總（zǒng）局等四部委（wěi）聯（lián）合下發了《關於實行城市生活垃圾處理（lǐ）收費製度，促進垃圾處理產業化的通知》，明確指出（chū）要實行城（chéng）市生活垃圾收費、促進垃圾（jī）產業化發展。

自此（cǐ），我國各城市相繼開始收（shōu）取垃圾處理費，據（jù）不完全統計，我國660個建（jiàn）製市中，有近50%的城市在一定程度上實行了城市生活垃圾（jī）處理收費製度。各省、直轄市根據自身的（de）具（jù）體情（qíng）況和實（shí）際需要，陸續頒布了一些與（yǔ）垃圾（jī）收費（fèi）相關的地方性法規，進（jìn）行了很（hěn）多探索。如《海南（nán）省城鎮生活垃圾處理（lǐ）費征收使用管理（lǐ）辦法》、《上海市單（dān）位生活垃（lā）圾處理（lǐ）費征收管理暫行辦法》、《廣東省城市生活垃圾處理收費管理辦法》等。但我國（guó）目前還沒有一部統一規定垃圾處理收費的法律法規，收費製度（dù）仍處於起步階段,還存在種種不完善之處。

生活垃圾收費（fèi）標準主要分（fèn）為定額（é）收費和定量收費兩種。

定額收費：以住戶（或個人）為收費單位（wèi），按統一的費率每（měi）年或每月（yuè）征收垃圾處理費用，是最（zuì）簡便最普遍的一種垃圾收費方式。定量收費是指（zhǐ）以每戶（每人（rén））產生垃圾數量的多（duō）少征收垃圾處理費用，依據處（chù）理單位（wèi）（重量、體積或兩者兼顧）生活（huó）垃圾所需的費用作為收費標準的收（shōu）費方法。

目前，我國生活垃圾處理的（de）收費方式主要采取定額（é）收費（fèi），以戶為征收單位，按固定統一（yī）的（de）費率每年或每（měi）月收取垃（lā）圾處理費用。據相關統計分析，我國開始征收（shōu）或已經實行（háng）了生活垃圾處理收費政策的城市中，99%采用的是定額收費製度。如北京市生（shēng）活垃（lā）圾定額（é）收費標準為本市居民每戶每月 3 元，持暫住證（zhèng）的外地來京人員,每人每月 2 元；江蘇省生（shēng）活垃圾定額收費標準（zhǔn）為居民家庭每戶（hù）每月 4~6元，行政機關及（jí）一般企事業單位每人每月 2~4 元，農貿市場、食品加工（gōng）、超市每（měi）噸20~30 元；遼寧省以各個城市規定的定額收費（fèi）為特色,丹東市較早每戶每月2元，撫（fǔ）順市每（měi）戶每月4元（yuán），鐵嶺市每戶每月3元（yuán）。

定（dìng）額收（shōu）費模式雖然被大部分城市采用（yòng），但在推廣過程中暴露出了一係列（liè）問題：

1）這種（zhǒng）方式雖然提供了一定（dìng）的資金保障，但由（yóu）於居民的垃圾排放量與其經濟利益沒有直（zhí）接的關係，缺乏足夠（gòu）的經（jīng）濟激勵進行（háng）垃圾減排，從而無（wú）法（fǎ）提（tí）高家（jiā）庭垃圾減量化和回收利用的積極性。

2）從源頭方麵，定額收費模式難以激勵廠商生產廢棄後（hòu）處理回收成本更低的產品。

3）我國東、中、西各區域城市經濟和居民消（xiāo）費水平懸殊，但對於生活垃圾收費標準並未根據城市自身（shēn）的條件設計，收費（fèi）機製（zhì）很不科學。

垃圾定量收費：根據每個居民或每戶家庭實際產生的垃圾量來收取（qǔ）。根據對垃圾產生量（liàng）的計量方式的不同，又可將其分為（wéi）按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量收費在發達國家中運用較多，在中國較少。

目前有上海（hǎi）對市內單位生（shēng）活垃圾處理收費采用計量（liàng）收（shōu）費製，以桶為（wéi）計量（liàng）單位，每（měi）桶（tǒng）容量240升；各單位每年核定一次生活垃圾處理量基數，一般生活垃圾基數內每桶40元，基數外加價收費，為80元/桶；餐（cān）廚垃圾基數（shù）內60元/桶，基數外（wài）120元/桶；高級場（chǎng）所生活垃圾基數（shù）內80元/桶，基數外160元/桶。

國內目前（qián）有部（bù）分城市（shì）如深（shēn）圳、烏魯（lǔ）木齊、惠州（zhōu）、中（zhōng）山等采用按用水量收費，根據居民的用水量乘以“水消費係數”確定垃圾處理費，水消費係數（shù）可以通過調查研究與統計分析，根據不同地區的經濟發展水平和垃圾處（chù）理成本，確定不同垃圾產生源（即不同水消費群體）的垃（lā）圾排放量與其水消費量（liàng）之間的折（shé）算係數。如中山市采取居民用水消費係數3.49千（qiān）克/噸（dūn）水，按167元/噸的垃圾處理成本計（jì），垃圾處理費繳費標準為0.31元/噸水，並依次測（cè）算商業0.47元/噸水，工業0.4元/噸水，機關團體（tǐ）0.17元/噸水，印染（rǎn）業（yè）0.08元（yuán）/噸水等。

這種定（dìng）量收費的方式取得了較（jiào）好（hǎo）的收繳效果：2006年中山市垃圾處理費實際收繳率達97%，而收費成本僅1%，解決了垃圾收費過（guò）程中的“收繳率低”和（hé）“收費成（chéng）本（běn）高”的問題。但是這種（zhǒng）將垃（lā）圾費攤入水（shuǐ）費的方式，表麵上雖然體現了按量收費的原則，但由於居民的用水量和垃圾排放量相關性較低，導致其垃圾排放數量與支付的垃圾收運費用關係不大，沒有體現垃（lā）圾排放者按量付費的原則，無法實現對垃圾減量的激勵，也存在收（shōu）費機製改革的（de）空間和必要性。

目前，國際通行的垃圾處理費用收取方式可（kě）歸納為稅收方式、直接收費、附征於（yú）公用事業收（shōu）費係統及購買（mǎi）垃圾袋或標簽等四種方式。稅收方式是將收取垃圾（jī）費的（de）行為依附於一定的稅收中，可分為附征於（yú）財產稅、營業稅（shuì）、人口稅（shuì）等方式；直接收費方式可依垃圾重量或體積來征收垃圾費；附征於公用事業收費係統將垃圾處理費附征於電話、電（diàn）力（lì）、煤氣、自來水或有（yǒu）線（xiàn）電視網中。

我國征（zhēng）收垃圾處理費用的主要方式是環衛部門直接上門征（zhēng）收、委托（tuō）居委（wěi）會（huì）和（hé）物業公司或委托供水供電（diàn）等部門（mén）代為收繳。另外也（yě）有些較發達地區或配套設施完善的社區將垃圾處理費附（fù）征（zhēng）於水、電、煤氣等公共（gòng）事業性收（shōu）費。但從收繳情況看，環衛（wèi）部門上（shàng）門征收的收繳率很低，絕大部分（fèn）城（chéng）市的收繳低於五成（chéng），烏魯木齊（qí）的收繳情況不足（zú）三（sān）成，北京市的收繳率未超過五成，廣州（zhōu）收繳率較高，但（dàn）也未超過70%。加上垃圾處理費用標準較低，即（jí）使（shǐ）按現行（háng）的征收標準足額征收，所收繳的垃圾處理費也僅能補償垃（lā）圾處理運營成本的40% 左右，價費機製改革迫在眉睫。