城市生活垃圾分類和（hé）資源回收（shōu）是國家（jiā）的決策，具體執行則是各個城市的職責。從提出城市生活垃圾分類及試點，有些城市都（dōu）試點了十幾年，但迄今還沒有建立有效和可持續的管理模式。生活垃圾分類受（shòu）限（xiàn）於高技（jì）術、資金和居民素質，難點是管理體製和機製改（gǎi）革（gé），還需（xū）要細致和係統的政策。
“推進生產和生活係統（tǒng）循環鏈接，加快廢棄物資源化利用”寫入了“十三五”規劃，標誌著生活垃圾（jī）分類已成為國家（jiā）戰略。2019年2月（yuè），住建部要（yào）求所（suǒ）有（yǒu）地級及以上城市要全麵啟動生活（huó）垃圾分類工作（zuò）。可見（jiàn），生活垃圾分類應當是我國當前生活垃圾管理的重（chóng）要任務。
城市生活垃圾分類、資源回收（shōu）利用的條件與管理模式
城市生活垃圾分類和資源回收是（shì）生活垃圾（jī）管理的關鍵點，其完整和全麵的表（biǎo）述包括：生活垃圾在家庭和辦公室實施基本分類，例如分為廚餘垃圾、可回（huí）收物（wù）和其他垃圾。廚餘垃圾（jī）得到合適利用；可回收物（wù）要作為再生原料進入商品（pǐn）回到消費者手中；其他（tā）垃圾實（shí）施安全填埋或（huò）焚燒處置，對環境的影響符合排汙（wū）許（xǔ）可證的（de）要求（qiú）。
為清楚地分析問題的難點，還是要對上述基本描述展（zhǎn）開說明。第一，源頭分類。不在生活垃圾產生之初即家庭和辦公室實施基本分類，混合後的垃圾再分類，效果大減，成本大增。源頭分類涉及每個人，普遍的經驗是強製源頭分類。第二，廚餘垃圾得到合適利用。廚（chú）餘垃圾富含有機（jī）質，普遍綜合處理後作為肥料。可回收物作為再生資源進入產品回到（dào）消費（fèi）者手中（zhōng）。可（kě）再生（shēng）原料製成的商品，要使經營者正常盈利。第三，其他垃圾安全處置，直到符合排汙許可（kě）證的要求。其他（tā）垃圾是指不具備再生利用價值的垃圾。其他垃圾處置的主要方式是填埋和焚燒，其主（zhǔ）要任務是控製空氣（qì）汙染、水汙染和衛生狀況。但至今，我國（guó）還沒（méi）有對生活（huó）垃圾焚燒廠、填（tián）埋場實施排汙許可（kě）證管理，因此，實施排汙許可證後，由於排放（fàng）要求的嚴格和（hé）規（guī）範，填埋（mái）廠、焚燒廠汙染控製（zhì）的成（chéng）本肯定會提高。
城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需（xū）符合公共管理的理論和（hé）原則，這無疑是一（yī）個複雜的係統工程，分類和回收、處理和（hé）處置都（dōu）是（shì）其中至關重要的環節。源頭分類隻是一個開始（shǐ），分類收集、分類運輸、分類處理（lǐ）是提升生（shēng）活垃圾管理水平的有效手段。城市（shì）生（shēng）活垃圾管理的（de）根本問題或難點在於處理（lǐ）和處置。填埋廠和焚燒廠的運行代價太高，如果處理不好，會成為典型的（de）重大空氣汙染源和水汙（wū）染源，甚至還會汙染土壤和地下水；危險空氣汙染物，如二噁英類，是持久性有機汙染物；可回收物焚（fén）燒和填埋（mái）是浪費自然資源，廚餘垃圾富含有機質，應當回到土地。這些問題已經（jīng）是代際汙染問題。政府負責，將是利用市場將外（wài）部性內部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理論依據。
城（chéng）市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。從生活垃圾（jī）的生（shēng）產、消費、清運、轉運、處理、處置、排放管（guǎn）理直至再生品生產（chǎn）和消費，不僅強（qiáng）調以物質流的循環為主線，還（hái）包含資金流、信息流。隻有全部鏈條完整才能（néng）實現係統的正常運行（háng）。
城市生活垃圾分類麵臨監管難、信息公開差（chà）、政策手段粗糙等難點
城市生活垃圾分類（lèi）是先進的城市生（shēng）活垃圾管理方式，是“新時尚”。目前還（hái）沒有確立獨立而有效的政府監管部門，難以製定出符合國家要求的城市生（shēng）活垃圾管理方案（àn）。生活（huó）垃圾管理涉及多個政府部門（mén），需要部門（mén）間協調和配合（hé），但核心部門是監管部門。監管一定是（shì）生（shēng）活垃圾分（fèn）類和資源回收的核心內容，即強製源頭（tóu）分類、信息公開和填埋廠、焚（fén）燒廠的排放監管等。按照管理的一般原則，監管（guǎn）部門不（bú）能負責執行，更不能參與經營。按照這樣的理解，排放監管的部門是（shì）生態環境主管部門；城建部門通常都是直接管（guǎn）理填埋廠、焚燒廠（chǎng）及清運工作，也負責這些（xiē）方（fāng）麵的監管。而生活垃圾分（fèn）類的規劃、監管、執行也安排城建部門牽（qiān）頭（tóu），可能產生多頭管理（lǐ）、職能交叉。生活垃圾（jī）分類（lèi）方案不設定（dìng）垃圾分類實效性指標，物質流、資（zī）金流缺乏統計、約束、信息公開。在各級各市的省（shěng）會垃（lā）圾管理方案中（zhōng），很難看到這些指標，至多提到“生活垃圾回收利（lì）用率”。根據《城市生（shēng）活垃圾分類工作考（kǎo）核暫行辦法》（2019），加減分項為體製機製建設、示範片區建設、設施建設等，完全避開了垃（lā）圾分（fèn）類的實效性指標（biāo）。
信息公開差，市場（chǎng）和（hé）社會難以形成促進生活垃圾分類和資源回收的有效力量（liàng）。信息公開對於管理鏈條（tiáo）如此之長、涉及每個市民（mín）、眾多廠商的生活（huó）垃圾分類與資源回收事業至關重（chóng）要。主要信息包括：填埋廠、焚燒廠的全部空氣、水、固體廢物、衛生等排放達標信息；填埋廠、焚燒廠、廚餘（yú）垃圾處理廠的處理量（liàng）、收費、售（shòu）電收入、減免（miǎn）稅（shuì）費等（děng）信息；清運的效果和成本信（xìn）息；排放者（zhě），尤其是大學等機構的其他垃圾（jī）排放、繳費信息；回收商的可回收物處理量、產品產量（liàng）等補貼信息；再生產品的銷售信息。信息的顆粒度最好是日尺度。城市（shì）政府應負責強製信息公開的責任。隻有信息公開，才能破解現在的僵局。
政（zhèng）策手段粗糙、不係統，難以持續。首先是生活（huó）垃圾統計製（zhì）度落後，不能提供係統的信息。需要重新基於生活（huó）垃圾分類（lèi）和資源回收的要求設計統計指標體係（xì）。其（qí）次是缺乏收費和補貼的資金機製。除（chú）對排放者強製分類外（wài），還需要對排放者的其他垃圾收費，這既是排汙（wū）者應（yīng）盡的責（zé）任，也對排汙者有一定的經濟刺激。比較可行的方式包括居民排放的（de）其他垃圾需要專用（yòng）垃圾袋（dài），通過防偽的其他垃圾袋收費；機構排放者需（xū）要按日按量收費（fèi），一般（bān）采取標（biāo）準的其他垃圾（jī）桶（tǒng）計量的方式。政府隻負責監管資金（jīn）的（de）運行，去除直（zhí）接財政撥款（kuǎn）等不專業、不公開等弊端，當然，也需要有法規予以授權和規定。又次，開放資源回收市場（chǎng），取締所（suǒ）有資源（yuán）回收利用的（de）全部（bù）限製，充分發揮市場、社會、居民回收（shōu）資源等活動。
填埋廠（chǎng）、焚（fén）燒廠沒有實施（shī）排汙許可證管理，難（nán）以形成有力刺激。雖然生活垃圾填埋廠、焚燒廠是治理廢物（wù）的，但治理廢物（wù）也是排（pái）放（fàng）汙染物的，不能因為（wéi）處理廢物而不受排汙許可證的管理，因為治理廢物是有（yǒu）合（hé）同的，也是付費的。填埋廠和焚燒廠（chǎng）都（dōu）是重大汙染源，是汙染控（kòng）製的重（chóng）點對象。填埋廠產生滲濾液，需要處理和達標排放，也需要治理廢氣，包括（kuò）氣味、溫室氣體（tǐ）等；滲濾液滲（shèn）漏風險也需（xū）要管控，一直需要管理（lǐ）到封廠20—30年以後。焚燒廠排放廢氣（qì）包括（kuò）常規空氣汙染物（wù）和危險空氣汙染物，是最重（chóng）要的空氣（qì）汙染源，除常規空氣汙染（rǎn）物排放達標外，危險空氣汙（wū）染物的健康風險需（xū）要控（kòng）製在（zài）百萬分之一的水平；焚燒廠也有滲（shèn）濾（lǜ）液需要處理和達標排（pái）放；焚燒廠的飛灰、廢渣也需要安全處置。建議生態環境部門加快焚燒廠、填埋廠（chǎng）的排汙許可證管理。
中央政府的督（dū）查和評估嚴重不足。中央政府需進一步（bù）完善城市生活垃圾管理（lǐ）績效（xiào）年度（dù）評估製度，每年公布城市生活垃圾管理（lǐ）績效評估結果。可以委托第三方評估機構開展評估。評估服（fú）務（wù）購買按照《政府購（gòu）買服務管理辦法（暫行）》實施，列入中央政府有關部門的工作（zuò）計劃。評估內容（róng）包括無害化（huà）、減量化、資源化（huà）和低成本化，應用已（yǐ）有的統（tǒng）計數據、城市調查、數據質量評估等評估（gū）和公布城市生活垃圾管理（lǐ）現狀，促進城市政（zhèng）府提高城市生活垃圾（jī）管理績效。除評估結果目標外，還要對城市政府的績效，尤（yóu）其是城市生活（huó）垃（lā）圾管理的社會成本（běn）進行評估。通過（guò）評估和信息公開，促進城市生（shēng）活垃圾（jī）源頭分類和資源回收，降（jiàng）低（dī）城市生活垃圾管理（lǐ）的社會成本（běn）。
按照行政管理決策（cè）的程序和重要性（xìng），逐步破解實質性進展（zhǎn）緩慢的僵局
實質性、示範性試點是辦法之一。北京等城市的試點都十幾年（nián）了，還是（shì）原地踏步，可能（néng）還是低估了難度。試點城市至今沒有（yǒu）認真地規劃，也沒有詳細地論證，預計也是進展緩慢（màn）和低效（xiào）的。按照行政管理決策的程序和重要（yào）性，建議如下：一（yī）是真（zhēn）正的試點。試點城市需要黨政一把手真抓實幹，需要細致和（hé）科學的規劃，需要幾年的堅持，需要地方立法等（děng）。總之，需要（yào）幹預真抓真試的試點（diǎn）。試點城（chéng）市（shì）需要數個，允許不同的方式，試點城市一定要信息公開。二是城市政府監管部門和執行部門分開。這是最重要和最緊迫的改革。隻有這樣（yàng），才能打破僵局，才能獲得真實（shí）的信息、具體（tǐ）的問題、正確的解決辦法等。三（sān）是中央政府監管部門的績效評估和督查。對城市生（shēng）活垃圾分類的信息公開開展績效評（píng）估，包括效果和社會成本評估。切實圍繞減量分類，確（què）保分類的方向正（zhèng）確（què）。對於不作為的城市，通過國務院生活垃圾分（fèn）類督（dū）查予以（yǐ）促進。四是信息公開和公眾參與。國家通過法規強製修改統計指（zhǐ）標體係、信息采集、存儲和網上公開等係統和詳（xiáng）細（xì）信息（xī）的公開。
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